7月27日，省委常委、南京市委书记张敬华和淮安市委书记姚晓东在淮安盱眙共同为“宁淮特别合作区”揭牌，继广东深汕特别合作区之后，我省开始探索以特别合作区的模式推动区域协调发展，这也是我省以开创之举突破“行政区经济”，全面融入长三角区域一体化发展国家战略。

合作区要有“四大特别”

宁淮特别合作区位于盱眙县东南部，距南京市区85公里，合作区核心区面积8.21平方公里，其中起步区约2平方公里。

张敬华介绍，两地在前期研究会商的基础上，确定宁淮特别合作区由南京的江北新区和淮安的盱眙县作为合作主体，合作区建设是南京市委市政府的大事。他提出，特别合作区，关键在“特别”，即要形成一整套特别的制度安排。

首先是特别的运作机制，要充分发挥市场的决定性作用。比如，江北新区和盱眙可以考虑采取股份制方式共同设立产业发展基金，探索建立合理的利益分享机制，充分调动各方主动性和积极性。

还要有特别的管理模式，要充分发挥江北新区和盱眙县各自的优势。由江北新区主导经济管理和建设事务，盱眙县负责征地拆迁和社会事务，两市政府各有关部门都要积极支持。通过科学有效的分工，探索形成高效、共赢、可持续的“飞地”发展新模式。

合作区要有特别的发展路径，必须践行新发展理念，坚持走创新驱动高质量发展的新路子。真正做到围绕产业链布局创新链、强化要素链。

还要共同争取特别政策，如建设用地安排、基础设施建设补助以及改革试点示范等方面的特殊政策，共同争取赋予合作区市级经济管理权限，实现“区内事务区内办理”。宁淮两地主政者表示，合作区要取得成功，离不开省里的支持。

用“公司”架构打造产业小镇

宁淮特别合作区前身是宁淮新兴产业科技园。成为合作区后，其发展形态是产业小镇，将按照产城融合的方式推动建设;产业方向是先进制造业、战略性新兴产业，将引进实体项目，以产促城，以城兴产。

在南京国家级江北新区和盱眙县两个操作实体层面，将建立合作区“管委会+平台开发公司”的管理架构。管委会是合作区的行政管理机构，成立专门的领导班子，由江北新区一名领导担任主任，行使决策权。平台开发公司由管委会负责组建，采用股份制形式，资本金由江北新区持大股，具体承担合作区综合开发及管理服务、基础设施建设、新兴产业投资及相关商业开发等投融资业务。公司实行市场化运作管理，逐步实行职业经理人制度，不由党政干部担任开发公司负责人。

合作区走集聚发展之路，力争实现“一年打好基础、三年初见成效”。宁淮两地重视合作区规划，将实施多规合一，统筹编制合作区总体规划和产业、用地、生态等专项规划，真正实现一张蓝图、一体建设，并在规划和建设安排上，加强合作区同其周边区域的衔接和呼应。

淮安市委书记姚晓东对推动合作区建设及宁淮合作提出了几点设想：建立健全宁淮挂钩合作决策层会商、统筹协调层对接、执行层部门落实三层工作推进机制;成立宁淮共建园区推进工作前方指挥组;由两市共同向省委编办申请解决共建园区管委会机构设置问题;联合产业规划联合编制小组，制定两市差异化发展产业目录和相关政策;推动南京企业优先向淮安转移布局;深化民生领域合作。

共建园区谋求突围

宁淮特别合作区此时揭牌成立，有着特别的意义。宁淮两地共建始于上世纪90年代。1995年，我省推出“五方挂钩”决策部署，南京有6个区参与淮安4个县的挂钩帮扶工作;2001年，为落实我省振兴苏北的部署要求，南京与淮安全面开展南北挂钩合作;2005年，淮安加入南京都市圈;2006年，宁淮高速公路通车，两地启动南北共建园区建设。之后，随着2014年长江经济带发展战略的实施、2017年《宁淮挂钩深度合作规划》的获批实施，双方合作不断深化和发展。19年来，南京共援助淮安资金3.66亿元，两地合作建成省级南北共建园区5家，签约挂钩合作产业转移项目1600多个。

全国各地的共建园区，有些存在成效不显著、进展远未能达预期的问题，究其原因还在于共建园区未能彻底解决行政区划的束缚，利益分配等机制不能有效激发共建双方内在动力。

当前长三角区域一体化发展加速推进，江北新区发展势头强劲、宁淮城际铁路即将开建，在诸多有利条件叠加下，宁淮特别合作区的设立有着突围意味，两地将其定位为长三角区域一体化发展先行区、南京都市圈高质量发展示范区、宁淮两市协同创新发展引领区。

还有一个不可忽略的因素，是南方的深圳和汕尾设立的特别合作区提供了诸多借鉴。深汕特别合作区改革步伐迈得更大。该合作区的前身也是产业转移园区，此后获得地级市一级管理权限。省社科院研究员丁宏较早研究深汕合作模式，他认为，深汕特别合作区在不改变深汕土地行政属地所有权的基础上，汕尾让渡管理权，交由深圳一方全权管理，从根本上解决了合作区发展面临的法制、体制等障碍，理顺了深圳对于合作区的支持投入和产业促进机制，为区域协调合作发展提供了新路径。

江北新区相关负责人表示，江北新区虽是新区，但可用空间极其有限，建设宁淮特别合作区有望推动研究中心+生产基地、总部+制造的协同发展模式。合作区内的招商引资、招才引智项目，将探索实行江北新区有关特殊政策。

两地主政者都表示，当下要争取省里支持，探索建立经济管理、财税管理、主要经济指标分成、指标考核等利益共享机制，充分调动共建双方合作积极性。 (颜 芳)